Poder Legislativo / República Oriental del Uruguay

 

Comisión Especial de innovación,
investigación, ciencia y tecnología

Carpeta Nº 1279 de 2006
Anexo I al
Repartido Nº 211
Diciembre de 2012

 

SOFTWARE LIBRE Y FORMATOS ABIERTOS EN EL ESTADO

 

Se dispone su utilización para el procesamiento y conservación de datos por parte de
organismos estatales y empresas donde el Estado posea mayoría accionaria

 

I n f o r m e


 

Comisión Especial de innovación,
investigación, ciencia y tecnología

INFORME EN MAYORÍA

Señores Representantes:

La mayoría de la Comisión de Ciencia y Tecnología recomienda al Cuerpo aprobar el presente proyecto de ley que tiene por objetivo la promoción del uso de software libre en el Estado.

Es responsabilidad del Estado velar porque el procesamiento y almacenamiento de la información que mantiene en formato digital pueda ser accedida y modificada sin restricciones por las personas e instituciones autorizadas y sin imponer limitaciones, asegurando la independencia del mantenimiento de la información de los programas que manejan dicha información. En este sentido los pilares en los que descansa esta responsabilidad son: el formato en que los datos son almacenados, los programas utilizados para la administración de los mismos y un sistema educativo que prepare a los ciudadanos adecuadamente para su utilización.

La forma en que el Estado utiliza los formatos de datos, así como la forma en que adquiere y desarrolla software impactan directamente en derechos humanos como la libertad de acceso a la información y al conocimiento y en temas como independencia y soberanía nacional, los cuales pueden verse debilitados sin una gestión adecuada de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC).

La independencia y soberanía de una nación dependen de una adecuada gobernanza y la capacidad de controlar sus medios de producción. En pleno siglo XXI este control no se concibe sin un control real sobre los procesos tecnológicos de los cuales dependen los sistemas de producción. Estamos hablando de la necesidad de tener independencia y soberanía tecnológica. Si la tecnología se basa en software privativo y formatos de datos cerrados, ese control no existe, o más bien lo dejamos en manos de quienes no son sensibles a estos intereses.

Asimismo, este articulado es un complemento necesario a los derechos otorgados por la Ley "Derecho de acceso a la información pública" Ley Nº 18.381, de 17 de octubre de 2008, asegurando técnicamente la igualdad de acceso a la información por parte de los ciudadanos.

Los asuntos que nos ocupan aquí, las libertades y derechos derivados del uso de los formatos de datos, el software libre y la inclusión en la educación de estos temas, no han sido resueltos efectivamente en nuestro país con el mismo nivel de avance que otros países lograron sin legislar, por lo tanto se hace necesaria la implementación de estos principios en la ley.

A) El formato de almacenamiento de los datos:

1) Los formatos abiertos son formas de manejo y almacenamiento de los datos en los que se conoce su estructura y se permite su modificación y acceso no imponiéndose ninguna restricción para su uso. Los datos almacenados en formatos abiertos no requieren de software privativo para ser utilizados o modificados.

2) Los formatos protegidos por patentes serán considerados formatos abiertos siempre y cuando no impongan limitaciones legales para su uso y además cumplan con lo indicado en el literal 1).

La adopción por parte del Estado de una política destinada a intercambiar datos en formatos abiertos (ya sea para la recopilación como para la emisión de datos) apunta a alcanzar los siguientes objetivos:

1 Libre acceso de los ciudadanos a la información, una vez definida como de dominio público.

2. Asegurar la conservación de los datos públicos.

3. Estimular el desarrollo del conocimiento y mejorar las capacidades del trabajador informático así como el desarrollo de la industria de software nacional.

4. La confianza en la información y la mayor seguridad en su uso.

a) Para garantizar el libre acceso de los ciudadanos a la información pública resulta indispensable que el formato de los archivos y la codificación de los datos no esté ligada a un único proveedor de los programas que acceden a dichos datos. El uso de formatos abiertos y estándar permite garantizar este libre acceso. Resulta a todas luces discriminatorio e intolerable que para poder acceder a la lectura de un documento producido por un organismo estatal se obligue a un ciudadano a adquirir un programa privativo o a realizar complejas tareas de conversión de formato.

b) La relación entre el individuo y el Estado depende de la privacidad y la integridad de estos datos, que deben ser adecuadamente resguardados contra el riesgo de la imposibilidad de acceso a los mismos durante toda la vida útil de la información. Los programas de computación actuales tienen un plazo de obsolescencia bastante corto, que resulta muchísimo menor al tiempo en que debe estar accesible la información. Atar el acceso a los datos a un determinado programa informático es poner en riesgo el acceso a los datos en el mediano plazo.

Para garantizar la perennidad de los datos públicos, es indispensable que la utilización y el mantenimiento del software y el acceso a la información no dependa de la buena voluntad de los proveedores, ni de las condiciones monopólicas, en muchos casos impuestas por éstos. En caso que el Estado no pueda disponer de los parámetros con los cuales ha sido desarrollado un formato, queda obligado a depender de una aplicación cerrada para acceder a sus propios datos.

Al emplear formatos cerrados, la información volcada por el propio Estado solo puede ser decodificada correctamente por el diseñador del formato, sea éste una empresa o persona física de cualquier origen o dimensión. Como estos formatos cerrados son cambiados periódicamente por los fabricantes, se genera una dependencia tecnológica constante, obligando al Estado a actualizar permanentemente las versiones de software que utiliza, so riesgo de quedar incomunicado en el universo informático como de perder valiosa información disponible, la cual, en la mayoría de los casos, le fuera confiada por los ciudadanos por exigencias de distintos organismos estatales. Cuando el Estado emplea un formato cerrado para intercambiar información digitalizada con sus ciudadanos, termina actuando como promotor del producto del fabricante en cuestión.

Adicionalmente, el Estado no dispone de mecanismos para auditar el funcionamiento interno de un programa privativo que accede a los datos, por lo cual, por un lado, debe confiar en la información recibida de los ciudadanos y, por otro lado no puede asumir responsabilidad por el relevamiento de informaciones del ciudadano que estén protegidas por la reserva o secreto de cualquier naturaleza, que se produzca en razón de la propia mecánica del procedimiento, debido a fallas o por la aparición de interferencias en el sistema o el programa.

Solamente si se intercambia la información en formatos abiertos y estándar y es conservada también en formatos abiertos y estándar es posible garantizar que se contará con diversas opciones de acceso a dicha información y que los programas encargados del manejo de la información cumplen con los niveles de seguridad y confiabilidad que es requerida.

c) Con el software privativo y la utilización de formatos cerrados no hay libertad de contratación, se produce una dependencia tecnológica en la que el proveedor está en condiciones de dictar unilateralmente términos, plazos y precios. Mediante la utilización de formatos abiertos y estándar se permite a diversos proveedores desarrollar software destinado al manejo de la información almacenada. Por otra parte, se estimula la competencia y el desarrollo de software a nivel nacional.

d) El uso de formatos cerrados crea un riesgo de privacidad de quien elabora el documento en el que no hay seguridad de que las partes supuestamente borradas hayan sido efectivamente removidas y no solo marcadas como borradas y por lo tanto permanezcan en el documento. Los formatos cerrados pueden facilitar la inclusión, dentro del archivo, de información que escapa al control de quien elabora el documento.

B) Los programas

Las licencias de software privativo casi siempre otorgan solamente el derecho legal de ejecutar un programa de software y para cada copia del programa es necesario obtener una licencia.

Por otro lado existen contratos de licencia que otorgan, además del derecho de ejecución, la posibilidad de copiar el programa en forma libre, de estudiar el funcionamiento interno del programa, de modificar, de mejorar o de corregir el programa de acuerdo a las necesidades específicas, y también incluyen el permiso para distribuir estos programas en forma libre, con independencia del autor o proveedor original. Los programas cuyos contratos de licenciamiento otorgan todas estas libertades son conocidos como software libre.

En este sentido es que se considera de fundamental importancia que el sistema educativo comience a capacitar a sus educandos en la utilización de software libre, a fin de:

1. Evitar que el Estado utilice sus recursos educativos en beneficio de una empresa o empresas desarrolladoras de software privativo, generando además un ciclo de dependencia y demanda de software privativo a futuro y acotando las posibilidades de innovación e independencia intelectual del educando.

2. Capacitar a los educandos en las diversas posibilidades que brinda el universo informático y no centrarlos en las opciones brindadas por un único proveedor.

3. El software libre es desarrollado y perfeccionado constantemente por innumerable cantidad de calificados programadores de todo el mundo obteniendo productos sumamente estables y de calidad equiparable o superior a los cerrados o privativos. Sus distintos productos se encuentran disponibles en Internet bajo diferentes tipos de licencias, o "libertades" que en general pretenden alcanzar el compromiso de empleo del software en la misma condición en que fue suministrado, inclusive si recibe valor agregado como consecuencia de cualquier modificación efectuada. Este proyecto de alcance universal se denomina GNU y es conocido como "Free Software" por las libertades que otorga, pero no necesariamente por el precio de cada producto, ya que no siempre el software libre es gratuito.

4. Según el artículo 1º de la Ley Nº 18.331, de 11 de agosto de 2008, la protección de datos personales es un derecho humano y según el artículo 10 de la misma ley, el Estado debe garantizar la seguridad y confidencialidad de los mismos. Esto no es posible sin conocer el funcionamiento interno del software que se utilice para manipular dichos datos y el formato en que sean almacenados. La forma de conocerlo es accediendo al código fuente del programa para corroborar que hace solo lo que dice que hace.

En 1984 el norteamericano Richard Stallman definió los principios fundamentales de lo que, desde entonces, se denomina "software libre". Esto inspiró a académicos y empresarios en todo el mundo a desarrollar estos principios. Su utilización por muchas entidades del mundo entero ha tenido un crecimiento exponencial. La cantidad de servidores que utilizan software libre en los Estados Unidos solamente alcanza al 50% (cincuenta por ciento) de las ventas del último año. Los motivos principales que llevaron a muchas empresas a la adopción de este tipo de programas son:

1. La libertad para crear soluciones a la justa medida de sus necesidades, partiendo de software preexistente, que de otra forma quedarían condicionadas por la dependencia de patrones cerrados.

2. La seguridad y estabilidad funcional obtenida por sus sistemas de información en la producción, organización, gerenciamiento y distribución de datos.

3. La posibilidad de continuar utilizando hardware que ha quedado obsoleto para los requerimientos de las nuevas versiones de software cerrado.

4. La drástica reducción de costos, siendo este aspecto relevante en la decisión de adopción.

5. La mejor performance obtenida en similares tareas entre el software libre y el software privativo.

Por otra parte, algunas de las mayores empresas multinacionales dedicadas a producir software han adoptado en diferente medida software libre y en algunos casos invertido cuantioso capital para su desarrollo. Varios países han comenzado experiencias públicas en distintos niveles de su administración, contándose entre ellos China, Alemania, Francia, el Reino Unido, México, Brasil, India, Bélgica, Italia, la Unión Europea en su conjunto, Perú y Tailandia entre otros. La NASA, las Fuerzas Armadas de Estados Unidos y la Marina del Brasil son otros ejemplos de ello. Existen variados proyectos de ley o decretos en distintos países en igual sentido. El Consejo Nacional de Innovación de la República de Sudáfrica acaba de proponer la adopción de software libre como una política de Estado.

El software libre se perfila como una opción viable que permite a los países en desarrollo cerrar la llamada brecha digital pero que además deja a los países en condiciones de automantener sus infraestructuras tecnológicas, cortando la dependencia con los tradicionales proveedores de tecnología, por lo que también es considerada la única vía sustentable de desarrollo tecnológico.

El uso y la producción de software libre permite en este sentido disminuir los gastos de importación de software privativo y potencian al país para convertirse en un exportador de software de nueva generación.

Definiciones:

A los efectos del cumplimiento de la presente ley, entiéndase por:

A) "Programa" o "software", a cualquier secuencia de instrucciones usada por un dispositivo de procesamiento digital de datos para llevar a cabo una tarea específica o resolver un problema determinado.

B) Ejecución o empleo de un programa, al acto de utilizarlo sobre cualquier dispositivo de procesamiento digital de datos para realizar una función.

C) Usuario, a aquella persona física o jurídica que emplea el software.

D) Código fuente o de origen, o programa fuente o de origen, al conjunto completo de instrucciones y archivos digitales originales creados o modificados por quien los programara, más todos los archivos digitales de soporte, como tablas de datos, imágenes, especificaciones, documentación, y todo otro elemento que sea necesario para producir el programa ejecutable a partir de ellos.

Como excepción, podrán excluirse de este conjunto aquellas herramientas y programas que sean habitualmente distribuidos como software libre por otros medios como, entre otros, compiladores, sistemas operativos y librerías.

E) Programa (software) libre, a aquel cuya licencia garantice al usuario las siguientes facultades o libertades:

E.1) Ejecución irrestricta del programa para cualquier propósito.

E.2) Acceso irrestricto al código fuente o de origen respectivo.

E.3) Inspección exhaustiva de los mecanismos de funcionamiento del programa.

E.4) Uso de los mecanismos internos y de cualquier porción arbitraria del programa para adaptarlo a las necesidades del usuario.

E.5) Confección y distribución pública de copias del programa.

E.6) Modificación del programa.

E.7) Distribución libre, tanto de las alteraciones como del nuevo programa resultante, bajo las mismas condiciones del programa original.

F) Programa "no libre" o "propietario" o "privativo", a aquél que no reúna todos los requisitos expresados en el inciso E) del artículo precedente.

G) Formato abierto a cualquier modo o especificación de codificación y/o transferencia de información que satisfaga las siguientes condiciones.

G.1) Están universalmente disponibles para su lectura e implementación.

G.2) No fuerzan al usuario a utilizar productos de proveedores o grupos determinados.

G.3) Pueden ser implementados libremente por cualquier persona, sin regalías, derechos o cargos, excepto los cargos que el organismo normalizador pudiera requerir para certificar el cumplimiento.

G.4) No favorecen a un implementador por encima de otro u otros por ninguna razón distinta al cumplimiento de los estándares técnicos de una implementación.

H) Sistema operativo es el conjunto mínimo de programas (software) que permite el acceso y control de los recursos físicos (hardware) de una computadora. Ejemplos de sistemas operativos son DOS, Windows XP, Unix, Linux, OS/2, Mac OS, Solaris.

H.1) Los Sistemas Operativos abiertos son los que cumplen con el inciso E) precedente. Un ejemplo de este tipo de sistemas es Linux.

H.2) Los Sistemas Operativos propietarios son los que no cumplen el inciso E) precedente. Un ejemplo de este tipo de sistemas es Windows.

I) Estaciones de trabajo son computadoras de uso principalmente individual.

J) Servidores son computadoras que prestan un servicio a una red de estaciones de trabajo.

Sala de la Comisión, 13 de diciembre de 2012.

NICOLÁS NÚÑEZ
Miembro Informante
JULIO BATTISTONI
WALTER DE LEÓN
JOSÉ CARLOS MAHÍA

 

PROYECTO DE LEY

Artículo1º.- Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los Entes Autónomos, los organismos descentralizados, las empresas donde el Estado posea mayoría accionaria, los Gobiernos Departamentales, las Juntas Departamentales, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), la Corte Electoral y los organismos de contralor del Estado, deberán distribuir toda información en al menos un formato abierto, estándar y libre. Todo pedido de información deberá ser aceptado en al menos un formato abierto y estándar.

Artículo 2º.- En las instituciones y dependencias del Estado mencionadas en el artículo 10, cuando se contraten licencias de software se dará preferencia a licenciamientos de software libre. En caso de que se opte por software privativo se deberá fundamentar la razón basada en aspectos técnicos que no puedan ser resueltos con software libre.

En caso de que el Estado contrate o desarrolle software, el mismo se licenciará como software libre, incluyendo el acceso como software libre al o los programas necesarios para el desarrollo. El intercambio de información realizado con el Estado, a través de Internet, deberá ser posible en, al menos, un navegador de Internet licenciado como software libre.

Artículo 3º.- Las instituciones educativas del Estado, deberán formar a sus educandos en la utilización -y donde corresponda desarrollo- de software libre.

Artículo 4º.- El Poder Ejecutivo reglamentará en un plazo de ciento ochenta días las condiciones, tiempos y formas en que se efectuará la transición de la situación actual a una que satisfaga las condiciones de la presente ley y orientará, en tal sentido, las licitaciones y contrataciones futuras de programas de computación (software) realizadas a cualquier título.

Artículo 5º.- Definiciones a los efectos de la presente ley:

A) El software libre es el que está licenciado de forma que cumpla las siguientes condiciones:

1. Pueda ser usado para cualquier propósito.

2. Se tiene acceso a su código fuente de forma que puede ser estudiado y cambiado para adaptarlo a las necesidades.

3. Pueda ser copiado y distribuido.

4. Sea posible la mejora del programa y la liberación de dichas mejoras a la ciudadanía.

B) Los formatos abiertos son formas de manejo y almacenamiento de los datos en los que se conoce su estructura y se permite su modificación y acceso no imponiéndose ninguna restricción para su uso. Los datos almacenados en formatos abiertos no requieren de software privativo para ser utilizados.

C) Los formatos protegidos por patentes serán considerados formatos abiertos siempre y cuando no impongan limitaciones legales para su uso y además cumplan con lo indicado en el literal B).

D) Formatos estándar son los que han sido aprobados por una entidad internacional de certificación de estándares.

Sala de la Comisión, 13 de diciembre de 2012.

NICOLÁS NÚÑEZ
Miembro Informante
JULIO BATTISTONI
WALTER DE LEÓN
JOSÉ CARLOS MAHÍA
Comisión Especial de innovación,
investigación, ciencia y tecnología

INFORME EN MINORÍA

Señores Representantes:

El presente proyecto de ley representa una solución restrictiva que puede llegar a afectar negativamente los intereses del Estado, por lo que se recomienda a la Cámara su rechazo. Si bien el artículo primero resulta positivo, en tanto dispone la obligación de distribuir la información al menos en un formato abierto y estándar, los articulas siguientes, en lo que consagran, conducen a la conclusión antes indicada.

En efecto, el artículo segundo establece como regla el uso de licencias de software libre, al que se le dará preferencia por parte de todos los organismos públicos a la hora de las respectivas contrataciones. En nuestra visión, debe promoverse sobre el tema una política de neutralidad tecnológica, a los efectos de asegurar la mayor diversificación de ofertas y la multiplicidad de soluciones tecnológicas, de forma de garantizar que en cada caso se favorezca la economía del Estado y se posibilite la fórmula indicada para cada situación.

La posición que acabamos de sentar, por cierto, no nos pertenece en exclusividad. Por el contrario, fue sustentada y defendida en la Comisión Especial de Innovación, Investigación, Ciencia y Tecnología por parte de distintos actores de relevancia que fueron consultados. Entre ellos, la Cámara Uruguaya de Tecnologías de la Información (CUTI) y la propia Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información (AGESIC).

En ocasión de su comparecencia al referido grupo de trabajo parlamentario, el director ejecutivo de AGESIC, José Clastornik, expresó que "... el Estado debe ser amplio para recibir ofertas y no limitar las propuestas de los potenciales proveedores". Dijo después, que "... la regulación no se establece para inhibir, sino para no generar barreras y permitir que todos los proveedores puedan participar".

Más allá de las consideraciones políticas, y de las que se puedan realizar de tipo filosófico -si es que en la especie caben- parece difícil avanzar en un planteo, a propósito del cual, la oficina especializada de la administración y del gobierno formula objeciones contundentes y concluyentes desde el punto de vista técnico. Por lo demás, al menos a nuestro juicio, no ha quedado probada ni demostrada la conveniencia de imponer la incorporación preceptiva del uso de software libre, sin perjuicio de su utilización en todos los casos específicos en los que es aplicado por proporcionar el mejor resultado. No está claro que el mismo implique siempre mayor seguridad y eficiencia, o menor costo, ni siquiera en la generalidad de las compras.

Por lo expuesto, se sugiere a la Cámara no aprobar la iniciativa adjunta, en la medida que podría llegar a producir un condiciona miento inútil y, aún, perjudicial para los intereses del sector público y de la sociedad en general.

Sala de la Comisión, 13 de diciembre de 2012.

PABLO D. ABDALA
Miembro Informante

 

PROYECTO DE RESOLUCIÓN

Artículo Único.- Recházase el proyecto de ley por el que se regula el formato para el procesamiento y almacenamiento de información digital por parte de Organismos del Estado, empresas donde el mismo posea mayoría accionaria, Gobiernos Departamentales, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Corte Electoral y organismos de contralor del Estado.

Sala de la Comisión, 13 de diciembre de 2012.

PABLO D. ABDALA
Miembro Informante

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Montevideo, Uruguay. Poder Legislativo.